Juegos de poder: política tributaria y lobby en el Perú

(Lima, 31 de agosto de 2017). Tras la bonanza económica que experimentó el país en el periodo 2003-2013, impulsada principalmente por los altos precios de las materias primas, llegó el periodo de desaceleración económica que experimentamos hasta hoy. En ese escenario, los gobernantes de turno (Ollanta Humala y Pedro Pablo Kuczynski) dictaron medidas extraordinarias, varias de ellas de carácter tributario, con la finalidad de reactivar la economía. Lejos de lograr ese objetivo, esas medidas impulsaron una tributación inequitativa, que acentuó las brechas de desigualdad en nuestro país. La recaudación fiscal –pieza clave para financiar el gasto social y reducir la desigualdad– sirvió principalmente a intereses particulares.

En un contexto de menor recaudación, el sociólogo Francisco Durand analiza, en su nueva publicación Juegos de poder: política tributaria y lobby en el Perú 2011-2017, cómo ambos gobiernos emiten normas tributarias bajo lógicas similares. Se activan lobbies facilitados por gabinetes ministeriales compuestos por técnicos y funcionarios vinculados a grandes intereses corporativos, así como por los principales gremios empresariales del país. De igual forma, los medios concentrados, a través de campañas mediáticas, influyen en la agenda pública alentando o cuestionando normas para impulsar o “destrabar” las grandes inversiones. El discurso suele ser el mismo: “Ante la caída de la inversión, se requiere reactivar la economía”.

La política tributaria decretista

En la revisión que hace Durand sobre la política tributaria, los proyectos de ley salen del Ejecutivo y se aprueban rápidamente en el Legislativo, sin mayor debate, a través de decretos ley o medidas de urgencia para legislar. En opinión del autor, esta dinámica representa un cuadro de intervencionismo jurídico-tributario.

Esta forma de dirigir la política –de acuerdo con Durand– es propia de una visión neoliberal del manejo del Estado, que en Perú no varía desde los 90. De hecho, estas prácticas decretistas son herencia de la constitución de 1993, aprobada durante el gobierno autoritario de Alberto Fujimori.

En el periodo estudiado (2011-2017), las medidas tributarias son adoptadas mediante decreto y otras con carácter de urgencia, y benefician principalmente a la élite económica. Sus conexiones de poder e influencia desmedida sobre las políticas públicas, incluyendo la política tributaria, configuran lo que se conoce como la “captura política del Estado”.

Casos de estudio

La Ley 30230 (Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país) fue emitida el 12 de julio de 2014, cuando acaba el superciclo económico. Esta polémica norma, conocida como “paquetazo ambiental”, respondió a diferentes presiones; incluyendo la de gremios empresariales como la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep) y la Cámara de Comercio de Lima (CCL), que pidieron en medios de comunicación medidas para “fomentar las inversiones y reactivar la economía”.

Es en esta ley ómnibus (pues abarca un conjunto de medidas de diversa índole) que se suspende la Norma XVI del Código Tributario o norma general antielusión, aprobada en 2012. Durand explica cómo, en un periodo de cuatro meses, se inicia una campaña en los medios por representantes de think thanks vinculados a sectores económicos, y se presenta un proyecto de ley que es aprobado por la Comisión Permanente del Congreso, el mismo que es exonerado de segunda votación. Así, el país se queda sin una norma antielusiva que representaba un mecanismo fundamental de fiscalización para la administración tributaria, ejercida por la Sunat.

De acuerdo con Durand, el lobby logró suspender la Norma XVI durante el gobierno de Humala. En el gobierno de PPK, el exministro Alfredo Thorne propuso incluso derogarla, pese a que se trata de una medida importante contra la elusión fiscal que tienen todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), grupo al cual el Perú aspira pertenecer en 2021.

La Ley 30296 (Ley que promueve la reactivación de la economía) se publicó en el diario oficial El Peruano el 31 de diciembre de 2014, y siguió la misma dinámica de antes de su aprobación. Entre el inicio de la ‘campaña’ para impulsar esta ley y su aprobación, transcurrieron cinco meses. Nuevamente, se trató de una norma que salió de un “pedido de urgencia”. Bajen los tributos (El Comercio, agosto 2014) fue uno de los editoriales que, en el esquema de captura corporativa del Estado que plantea Durand, sirvió como uno de los mecanismos de influencia en la toma de decisiones. Efectivamente, esta ley redujo el impuesto a la renta (IR) de 30% a 28% para el 2015, y propuso una rebaja que llegaba a 26% en los años siguientes.

La norma favoreció a las empresas más grandes y acentuó el carácter regresivo del sistema de recaudación de impuestos. De hecho, la evidencia mostró que la reducción del IR tuvo un impacto muy negativo sobre la recaudación, y que no se cumplió lo que desde los grupos de interés se afirmaba: que crecería la inversión privada y se reactivaría la economía.

La Ley 30341 (Ley que fomenta la liquidez e integración del mercado de valores) suspendió el IR a las ganancias de capital (operaciones de bolsa). Si bien puede tener un efecto menor en la tributación, comparada con las otras dos normas analizadas, responde a la misma dinámica de influencias: se busca “incentivar las inversiones” ante el escenario de fin del auge económico. Su promulgación estuvo también precedida por lobbies y una campaña mediática como en los otros casos.

En síntesis, los cambios en el sistema tributario en los gobiernos de Humala y Kuczynski no representan un avance en materia de justicia fiscal ni un mayor equilibrio entre grupos de interés. Por el contrario, expresan y acentúan el carácter regresivo del sistema, beneficiando principalmente a las grandes empresas y sus altos niveles de ganancias. La concertación y el uso de lobbies –a través de instancias como el Ministerio de Economía y Finanzas– aparecen poderosos.

Desde el trabajo de Oxfam en Perú, esperamos que esta investigación contribuya a una mejor comprensión del rol que puede jugar la influencia desmedida de grupos de poder en las políticas tributarias y, en consecuencia, en ahondar las brechas de desigualdad.

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